谁掌控中国金融系统？

股权结构的基本结论

第一，银行业存量资产占金融业资产的90%以上，其中五大国有银行占银行业总资产43%，这意味着五大国有银行的总资产占到全社会金融资产的40%左右。

第二，财政部与汇金公司两者，以绝对的优势控制了工农中建四大国有银行和国家开发银行，以第一大股东控制了交行、光大。这意味着，中国金融资产中超过50%是由财政部和汇金公司联合控制的。

第三，汇金公司原先由央行监管，现在转移为中投公司下属公司，中投的董事长均为财政部的副部长等，这意味着，汇金与财政部为一致行动人，中央政府通过财政部控制着中国金融业的半壁江山。

第四，地方政府与央企控制了其余金融机构的绝大部分，控制了中国金融业另半壁江山。

第四，从历史和现实来看，股份制银行基本上由地方政府和央企设立，至今多数仍然为实际控制人。

第五，从历史和现实来看，城市商业银行、农村商业银行多为地方政府的提款机，在银行改革大潮以来，地方政府仍然为城商行与农商行的实际控制人。央企、外资与民营分享了这一盛宴，但其中大多数仍未上市，退出渠道尚不明确。

第六，信托、券商、基金股权结构分布基本相同，与股份制银行相近，多为央企和地方政府所设，经过多年的股权变更，民资、地方国资、央企股份、外资间的转让，多数公司的股份已经相对多元化，但地方国资与央企投资控股公司仍然牢牢的控制了中国主要的信托、券商、基金。

第七，保险公司依规模大小，大保险公司的股权结构与国有商业银行相近，为财政部与汇金控股，小保险机构与券商相近。

第八，以安邦保险为代表的民营企业，已经开始在金融市场中崭露头角，开始进军银行、券商等机构，部分机构已经实现了银证保的全牌照。其与安邦保险不同的是，他们不像安邦那样公开在资本市场上举牌，而是通过分散持股或者多公司形成一致行动人，例如肖建华的明天系。

第九，最重要的金融市场基础设施，几乎全部控制在政府手里，次重要的机构，虽然是会员制机构或者公司，但会员大会名存实亡，主要负责人均由政府任命。

最后，国有股也并非铁板一块，以股权作为控制权的抓手，需要明确国有股份的实际控制人。银行改革之前，财政部是四大行的唯一股东，中行和建行采取的方案是，将原有全部资本金冲销坏账，财政部的权益被尽数冲销，在此基础上央行以外汇储备注资，并透过汇金公司持有两家银行100％的股权。

而在工行与农行的改革中，注资方案不再用原有全部资本金冲销坏账，2005年11月，新《公司法》明确了财政部作为国有金融机构出资人的地位，中国财政部随后参与了工行的股改。因而，财政部将依然保留部分在工行、农行的权益，与注入外汇储备的汇金公司一道成为新工行的股东。汇金公司将不再是工行的惟一股东。更有媒体指出，“在对工行的注资中，财政部不愿意再像在建行、中行股改中被‘晾在一边’，将力争成为工行注资方案中的‘主角’”，为此不惜承担2350亿的贷款损失（工行不良贷款4700亿的一半）。

而汇金公司，在工商登记中，汇金公司是财政部的全资子公司，汇金的5000万元注册资本金为财政部出资，但汇金所运用的资金却来自央行的外汇储备。郭树清与谢平执掌汇金公司的时代，一般认为汇金公司是由央行控制的。为此引起财政部的不满，最终在财政部的努力下，汇金公司被中投公司吸收，成为中投的子公司，回归到财政部的控制之下。

5、人事任免权

现有中国金融系统人事任免框架是在1998年之后慢慢形成的。涵盖了两条主线：党务与高管。但在1998年时，这两条线并不区分，因为金融机构尚未建立起现代的企业治理，人事基本上由党委组织部管理。

金融机构管理结构图（98年前）

 资料来源：笔者自制。

当时，包括央行的很多金融机构的分支机构甚至完全处于地方政府的控制下，总部对分支机构失去控制，“为地方政府发展出力”，“在本地吸储、贷款用于本地”成为通行的做法。

基于这种背景，自1998年以后，在朱镕基的领导下，中央开始金融集权（后面详述），从党务的条线对主要的金融机构收权，实施垂直管理，上收金融机构各分支机构的人事任免权。在《中共中央关于完善金融系统党的领导体制，加强和改进金融系统党的工作有关问题的通知》 [3] 中，中共中央决定成立中共中央金融工作委员会、金融机构系统党委和中央金融纪律检查工作委员会。

文件明确了主要金融机构的负责人为中央管理 [4] ，中国人民银行 [5] ，中国证券监督管理委员会，各国有商业银行、政策性银行，交通银行和中国人民保险的干部实行垂直管理，中央金融工委管理深度下沉至分支机构一把手 [6] 。以此隔绝了地方政府对金融系统的影响。当然，为了减轻地方的反弹，文件规定，中国人民银行跨省(自治区、直辖市)一级分行，中国证监会地方证管部门，各国有商业银行、政策性银行和交通银行省级分行及中国人民保险(集团)公司省级分公司主要负责人的任免，各金融机构党委决定前还应听取所在省(自治区、直辖市)委的意见，如有不同意见，由中央金融工委进行协调。

其中，中央金融工委书记由国务院副总理兼任，设副书记两名，其中一名副书记主持日常工作。中国人民银行，中国证券监督管理委员会，各国有商业银行、政策性银行，交通银行和中国人民保险(集团)公司党委分管党的工作的副书记及中央金融纪律检查工作委员会书记担任工委委员。中央金融工委书记、副书记和委员列入中央管理。

在机构业务管理条线，中国人民银行发布了《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》 [7] ，从任职资格、任职资格审核与管理、任职资格取消等方面对金融机构的高管任免规则进行限定。这时，监管机构对金融机构的人事任免拥有两条较有约束力的权力：不通过任命的权力、免职的权力。

随着2003年中央完成金融集权，中共中央金融工委撤销，金融体系的党委监管权分别下放到各监管机构，被监管金融机构的党组织关系分别设在央行、银监会、证监会、保监会，由他们“代管党的组织关系”。

而业务管理条线的任职资格的审查与终止的权限移至各监管机构，分别制定了行业的“金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法”，包括银、证、保在内，均有相应的管理办法，涵盖所有主要类型的金融机构。

金融机构管理结构图（现在）

资料来源：笔者自制。

而地方性金融机构的党委与业务两条线的管理，在中共中央金融工委时代，地方性金融机构的党组织设置、领导关系和工作职责，由地方党委参照本通知精神并根据实际情况作出规定。城、乡信用合作社的党组织由所在地的市、县委领导。地方性金融机构的跨地区分支机构的党组织，一般实行属地领导。演变到现在，各地情况均不相同。

典型的人事任命案例：招商银行行长田惠宇

招商银行，为股份制银行，招商局轮船为实际控制人。马蔚华为该行第二任行长，2013年年中为招商银行第八届董事长届满换届之时。换届之初，第八届董事会第四十三次会议，审议通过了《关于招商银行第九届董事会董事候选人名单的议案》，其中执行董事候选人3名：马蔚华、张光华、李浩。董事会同意将上述候选人名单提交股东大会表决，产生股东董事9名、执行董事3名、独立董事6名，共18名董事组成本公司第九届董事会。对3名执行董事候选人和6名独立董事候选人均以普通决议案进行等额选举，即选举执行董事和独立董事的表决项须经出席股东大会的股东（包括股东代理人）所持表决权的过半数通过。马蔚华原定是可以继续执掌招商银行的。

但随后第八届董事会第四十五次会议于2013年5月9日审议通过了取消原提交到本次会议审议的该项子议案，第九届董事会执行董事候选人马蔚华先生按其本人意愿，不再参加第九届董事会董事的选举。大股东招商局轮船提交了《审议及批准委任田惠宇先生为本公司第九届董事会执行董事》的提案。

第九届董事会第一次会议决议聘任田惠宇先生为招商银行行长。2013年9月9日，招行公告，接到中国银行业监督管理委员会《关于招商银行田惠宇任职资格的批复》（银监复[2013]454号），核准田惠宇先生招商银行行长的任职资格。

与招商相近，工商银行行长的人事任免也基本类似，虽然在组织架构与法律程序上，中管金融企业满足了董事会基本需求和法律要求，但实际上，企业是没有发展自主权的，董事会并不能代表出资人的角色行使权利。新的国有银行董事会虽可以依据《公司法》有权向中组部建议罢免行长，但考虑到中央国有资本和地方国有资本对金融机构的控制，目前还没有出现董事会会做出这样的事情来。

这种奇特的人事任免权与金融机构的业务监管权、《公司法》等存在冲突，现实中也爆发了相应的案例。

任职资格审核与组织部任命高管 [8]

1998年，中国人民银行在修订《金融机构高级管理人员任职资格管理暂行规定》时，征求了中共中央组织部的意见，1998年7月17日中组部函复：“鉴于各国有独资商业银行、政策性银行以及中国人民保险（集团）公司领导干部的任职，中央均进行全面考察，并征求有关方面（包括人民银行对其任职资格）的意见，因此，金融系统属中央管理的干部任职前可不再单独进行资格审查”。中组部的意思为，中组部任命的金融机构高管，监管机构无须再履行核准职责。

对此中国人民银行回复为，“我行认为，对金融机构高级管理人员进行任职资格审查，是我国法律授予中央银行的职责，也是国际通行原则。为了加强人民银行依法对金融机构高级管理人员任职资格的审核和管理，妥善处理与党的组织部门考核任命干部的关系，我行起草了《关于正确处理人民银行依法审核金融机构高级管理人员任职资格与党的组织部门考核任命干部关系的意见》(附后)，现送你部进一步征求意见”。中国人民银行认为“在我国有关干部的任命由党组织决定，并通过一定法律程序公布。为此，需要妥善处理好人民银行依法审核金融机构高级管理人员任职资格与党组织部门考核任命干部的关系”。为此，央行坚持“中央组织部和中央金融工委作出任命后，要由拟任职的金融机构向人民银行提出任职资格审核的申请，由人民银行发出任职资格审核文件”。

所有权（出资人）与人事任免权的冲突：中再集团董事长刘京生辞职 [9]

2008年8月，中国再保险集团原董事长刘京生因“个人原因”向董事会递交了辞呈，《中国金融》报道称，薪酬问题是导致他离开的直接导火索。

中央汇金公司在注资中再集团以后，其时谢平为汇金公司总经理，风格强硬，以现代公司治理机制，向企业派驻董事并介入公司决策。作为中管金融企业的高管，当时，刘京生年薪为200万人民币。中央汇金认为中再集团的高管薪酬发放程序存在问题，高管薪酬的考核及发放并未经过董事会讨论。公司董事长的薪酬应该由董事会决定，这一质疑完全符合现代的公司治理原则。

但中再集团方面则回应称，刘京生的薪酬标准是“党委定的”，而所谓的党委，是指上级党组织，亦即中国保监会党委。“表面上看，这是中再集团的董事会与党委之间的矛盾。但实际上，很多人都知道，董事会的背后是大股东中央汇金，而党委的背后则是保监会。”

最终，刘京生未能进入新一届董事会。

2009年6月，中再集团领导班子的党组织关系和人事任免权，从保监会划至中国投资有限责任公司（下称“中投公司”）。划转后的中再集团人事任免权和党、团、工会等组织关系与中投对接，保监会只负责对中再集团高管的资格核准，对其任职资格进行行政审批。

6、业务监管

业务监管 [10] 是金融机构中最为庞大的、最具寻租空间的权力，其准心就是以市场准入、业务审批为主的管理，近年来经营监测越来越成为央行、银监会的主要工作重心。

目前中国的金融机构管理主要体现在以下三个方面：

第一，机构管理：包括市场准入、分支机构设立、人事任命核准与终止等。

第二，业务监管：金融产品的各个方面（价格、面向对象、治理机制等）。

第三，经营监测：以合规和风险防范为基础的各类基于指标的非现场监管与现场监管。

业务监管权、所有权与人事任免权的冲突：央行设立上清所边缘化中债登

中央国债登记结算公司是中国资本市场乃至金融市场中最为重要的一项基础设施。但由于设立之初央行未考虑过其后来的影响会如此之大，中债登的财务与基础管理在财政部，人事任免权在银监会党委，央行拥有业务监管权。显然财政部是中债登绕不过的重要的主体，但一直以来，央行都希望将中债登的人事管理权收归到自己手中，但始终未能如愿。

于是，央行决定成立上海清算所，力推自己对口监管的机构做大、做强。尽管业务高度重合，但人事权分属两个部委的中债登与上海清算所之间几乎没有任何交集。名义上，上清所执行中央对手方（Central Counter Party，下称CCP）清算机制，区别于中债登的双边清算机制，丰富了市场的竞争。但央行将其负责审批的短期融资券、中期票据等逐步移至上清所。2013年债市危机以来，央行借此债市整顿契机，加强了银行间债券市场规范管理，未来中债登将更加专注于国债、央票和金融债。而企业的信用债将更多集中于上清所。

7、财权等基础管理

中国国有企业的管理权分置，不受《公司法》等法律约束，更体现在资产转让、收益回报、薪酬制定等方面。从2003年至今，中管金融企业 [11] 的基础管理职能，主要由财政部金融司承担，包括负责金融机构国有资产的基础管理，即相关的统计备案工作；负责金融机构国有资产转让、划转处置管理，监交国有资产收益；拟定金融机构的资产与财务管理制度并监督其执行，如金融企业会计制度、商业银行的拨备和核销政策及报批等。

8、不算结论的小结

从股权上来看，财政部是中国金融系统的实际控制人；从业务监管权来看，对中国金融系统来说，央行是相对强势的控制人，“央妈”称号也缘于此；从人事任免权来看，银监会的人事任免权覆盖到的资产总额是金融系统内最大的。

但控制权也无法一概而论，被控制机构对监管机构甚至更高层的游说能力惊人。金融系统中，四大行对国务院、央行和监管当局的影响力非常大，目前一行三会的负责人一般都从四大行中产生，四大行的负责人又从监管当局中产生，金融高官与机构高管交替升迁的路径已经程序化。所有的监管机构在监管金融机构时，都需要考虑被监管机构领导人未来的可能性，不可能无差别监管。